søndag 23. desember 2012

Rule of Law

Fra Tahrir-plassen i Kairo
En åpen og demokratisk stat kan bare bygges og vedlikeholdes av åpne og demokratisk innstilte mennesker. Slike mennesker lever i en politisk kultur som har et moderne syn på menneskers verdi, som anerkjenner dem som frie og likestilte – og med samme rettigheter. Hvis denne kulturen ikke er på plass, er utsiktene til det åpne og demokratiske samfunnet temmelig dårlige.

«Den arabiske våren» har stilt flere land i den situasjonen at de må forholde seg til hvordan et demokratisk system kan etableres. Dermed har det også blitt oppmerksomhet om landenes politiske kultur, om hva som oppfattes som legitime politiske virkemidler, og hva utøvelse av legitim politisk makt betyr. På nettstedet Open Democracy skriver Salam al-Kawakibi om de frustrerende erfaringene etter revolusjonene i Tunisia og Egypt:
«What becomes clear (...) is the political “elite”’s lack of culture in public work. This inevitably reflects, and with tremendous negative impact, on the general public. Such lack of public work understanding is also at the basis of the misunderstanding of the democratic process of voting and the belief that favorable voting results are equivalent to a blank sheet of paper onto which the winner can inscribe whatever he wishes, using an ink at his discretion with the script that pleases him and a language to his liking, or even yet to dispose of it whenever he chooses. Losers on the other hand are to remain quiet, resort to defeat, regret and waiting. This is a superficial understanding of the meaning of democracy, and constitutes authoritarian abuse, in thought and in approach, of a collective activism that broke down the barriers of fear and acted as a bulwark for the interests of various social classes with their individual political and ideological orientations.» 
Det er riktig at flertallet stort sett bestemmer i liberale demokratier. Men det er også riktig at mindretallet fortsatt har rettigheter, selv etter å ha tapt et valg. Ja, det er slik at individene har rettigheter som intet flertall kan ta fra dem uansett hvor stort det måtte være.

En slik moderne oppfatning om politikkens muligheter og begrensninger er ikke nødvendigvis forstått og innarbeidet i den politiske kulturen i de landene som nå skal definere en ny plattform, vedta nye konstitusjoner og etablere nye institusjoner i samfunnet - til erstatning for de autoritære regimene som revolusjonen feide vekk.

En oppsummering hos NRK viser – i korte trekk – statusen i de landene som var omfattet av «den arabiske våren». Det er en nedslående opptelling, og historien om en serie skuffelser. Den gode stemningen fra Kairo, og sympatien med modige tunisiere som satte seg opp mot makten, er erstattet med vantro, mistro, splittelse og frykt.

I Syria har de destruktive kreftene fått fritt spillerom, og situasjonen blir stadig mer kaotisk og prekær. For dette må Assad-klanen ta mye ansvar, men den sammensatte opposisjonen har også ugjerninger å svare for. Libya ble heller ikke noe forbilde, tross sterk militær støtte fra NATO. Libya burde strengt tatt allerede vært på vei til ny velstand og vekst, og har objektivt sett et godt grunnlag for bedre levekår for befolkningen. Isteden fikk vi splittelse, en svak regjering og skandalen i Benghazi, med drapene på dårlig beskyttede amerikanske diplomater. Fortsatt er det militsene som rår.

Hva er det med den arabiske verden? Skal alle håp om positive endringer drukne i sekterisme og vold? I Tunisia har vi fram til nå sett et veldig seriøst forsøk på å bygge bro mellom islam og moderne demokrati, og moderate krefter fra begge leire har så langt hatt utviklingen under kontroll. Likevel får vi mer og mer inntrykk av at situasjonen i landet nærmer seg et tippepunkt. Jeg mener det er grunn til å regne med mange nedslående hendelser i tiden og årene som kommer. Salam al-Kawakibi er bekymret for at utviklingen i land som Egypt og Tunisia kan gjøre situasjonen i Syria enda mer kaotisk:
«The Syrians, who are waging their revolution with their activists and apathetics alike, are observing events in Egypt and in Tunisia with concern and apprehension as to where the situation is leading. Because of the fundamental misunderstanding of the nature of politics, the elected political majority is gradually changing into an authoritarian hegemony that antagonizes, marginalizes and excludes the other, to the point of placing their patriotism and their faith in question. On the other hand, those who lost the elections are reduced to the position of dismissed critics, devoid of a role to contribute in the stimulation of the political process and active participation in the incremental learning process of politics.» 
De sentrale stikkordene her er formuleringen «the nature of politics»; - hva som er politikken rolle, hva et demokrati virkelig er, og hvordan det forvaltes. Hvis slike spørsmål ikke nokså raskt får et svar, og aller helst svar som det er noen lunde bred enighet om, er det fare for at forsøkene på å etablere demokrati kan ende med autoritært utfall. Det er akkurat i denne fasen Egypt og Tunisia befinner seg nå, mens Libya dessverre fortsatt er et stykke unna å kunne reise slike spørsmål i det hele tatt (fysisk avvæpning av diverse militser er en forutsetning for en nasjonal dialog om demokratiets innhold og virkemåte).

Den arabiske verden er i utakt både med seg selv og med den globaliserte verden den er omgitt av. Mye av dette skyldes autoritært styresett, rivalisering mellom stormaktene om innflytelse i regionen og konflikten med Israel. Men mye skyldes også interne forhold som kulturell konservatisme og religiøs dogmatisme. Det vil ta tid å finne en slags balanse med omgivelsene. Utviklingen vil bli komplisert og preget av en rekke ulike konfliktlinjer; - nasjonale, regionale, politiske, økonomiske, religiøse og kulturelle.

Nord-Afrika og Midt-Østen er regioner der store nasjoner fortsatt kan «spille spill» av den gamle typen; - «spill» slik vi kjente dem fra kolonitiden med vekt på splittelse og destabilisering. Hovedspillerne er ikke bare tidligere kolonimakter, men også land som Russland, Saudi Arabia, Tyrkia og Iran. Prisen er høy; både Syria og Egypt har stor strategisk verdi i den større regionen. Særlig i Syria er det lett å se en konfrontasjon mellom Russland på den ene siden og USA på den andre, men også mellom Iran og Saudi Arabia, som er en sterk støttespiller for ulike sunni-muslimske grupperinger inne i Syria (den herskende Assad-klanen er tilhengere av en form for sjia-islam). For Tyrkia er det snakk om både et flyktningproblem og et sikkerhetsproblem.

Samtidig er noen av de viktigste konfliktlinjene i de revolusjonære arabiske landene av før-moderne karakter, som etnisitet, religion og stammetilhørighet. Hos Open Democracy argumenterer Haian Dukhan for at det syriske stammemønsteret spiller en viktig rolle i den pågående konflikten. Fra før av vet vi at stamme- eller klantilhørighet er en viktig variabel i Libya.

Konfliktene i den arabiske verden er altså mer komplisert enn at et flertall deler et ønske om å fjerne et autoritært styre. De er også mer kompliserte enn kampen mellom ulike retninger innenfor islam. De har drivkrefter som dels er lokale, dels regionale, dels religiøse og dels knyttet til stamme og etnisitet. Noen av drivkreftene er gjenkjennelige – og dermed «forståelige» - sett fra et moderne, vestlig ståsted. Andre er før-moderne, og knyttet til helt andre verdier, og et helt annet syn på individer og deres rettigheter, enn de vi finner i Vesten.

Helt konkret gjør slike konflikter seg gjeldende i forsøkene på å utarbeide nye konstitusjoner. En slik prosess handler ikke bare om å reforhandle og refordele makten i det nye samfunnet, men også om å identifisere noen grunnleggende, felles verdier som skal prege samfunnets institusjoner. Det dreier seg om langt mer enn jus og formuleringer. I siste instans kan det faktisk handle om liv eller død.

Et nøkkelspørsmål er knyttet til synet på individets rettigheter, uavhengig av kjønn, religion eller sosial stilling. Dette er viktige og vanskelige spørsmål i seg selv, men særlig i samfunn der religion, tradisjoner og klantilhørighet står sterkt. Ikke bare er det vanskelig for ulike religiøse retninger å utøve et minimum av toleranse overfor hverandre – fordi de alle mener å sitte med de «riktige» svarene. Det er også vanskelig å reforhandle makt og kontroll innenfor familien og klanen. Når konstitusjonen skal formuleres og deretter vedtas kommer alle slike krevende spørsmål fram i dagen. Det viser seg da at det er vanskeligere å bli enige om slike ting enn det var å være enige om at den gamle herskeren måtte gå.

Det viser seg også at gjensidig tillit mellom ulike grupperinger er en knapphetsressurs. Ingen ting av dette burde være overraskende, selv om det kan oppleves som skuffende. Det ser ut som om vilkårene for å etablere åpne, liberale demokratier i den arabiske verden for øyeblikket ikke er tilstede. Dette har mindre å gjøre med et genuint ønske om frihet i befolkningen, enn det har å gjøre med en politisk kultur som inneholder altfor mange autoritære og før-moderne trekk. Her må det skje forandringer, og det er ingen gitt å svare på hvor lang tid som vil kreves. Hvis historien er en slags veiviser snakker vi dessverre om generasjoner heller enn om tiår.

I boken «The Origins of Political Order» (2011) viser Francis Fukuyama hvordan ideene om at loven er lik for alle (the Rule of Law) og at samfunnet består av individer med grunnleggende rettigheter, har blitt modnet fram gjennom svært lang tid i Europa. Det har vært et vanlig inntrykk at det moderne rettssamfunnet først ble skapt som følge av overgangen til en kapitalistisk industriøkonomi. Både Karl Marx og Max Weber legger stor vekt på nettopp denne overgangen. Men Fukuyama peker på at prosessen i virkeligheten har pågått over mye lengre tid – og at den særlig skjøt fart med framveksten av kristendommen.

Kristendommen ga nye normer for styringen av samfunnet, både på et overordnet nivå og på individnivået. Ingen institusjon har betydd mer for å bryte ned det tradisjonelle stamme- og klansamfunnet i Europa enn Den katolske kirke. Med en forventet levealder på omkring 35 år, i kombinasjon med høy spedbarnsdødelighet, var det slett ikke åpenbart at et ektepar omkring år 600-800 ville makte å sikre seg en arving. Men Kirken motsatte seg de fleste mekanismene som en familie eller klan hadde for å beholde eiendom innenfor klanen gjennom generasjonene; som ekteskap mellom søskenbarn, ekteskap som gikk i «arv» mellom brødre når den ene falt fra, adopsjon, skilsmisse eller konkubinat. Fukuyama skriver:
«Cross-cousin marriage (or any other form of marriage between close relatives), the levirate, concubinage, adoption, and divorce are all (..) «strategies of heirship» whereby kinship groups are able to keep property under the group's control as it is passed down from one generation to another. (...) (T)he church systematically cut off all available avenues that families had for passing down property to descendants. At the same time, it strongly promoted voluntary donations of land and property to itself. The church thus stood to benefit materially from an increasing pool of property-owning Christians who died without heirs.» 
Gjennom å forby de fleste mulighetene til å holde eiendom og andre verdier innenfor familien dersom det ikke fantes arvinger, sørget kirken for tre ting: Den sikret seg selv tilgang til store eiendommer, den gjorde det mulig for enkeltpersoner å disponere eiendommen slik de selv ønsket (og ikke nødvendigvis slik familien eller klanen krevde) og dermed ble det også skapt et privat marked der eiendommer noen ganger ble fordelt i samsvar med «tradisjonen», og andre ganger ikke. Eiendomsrett ble en politisk størrelse som omfattet flere enn stammehøvdingen eller lederen av klanen.

Resultatet av kirkens «intervensjon» i det sosiale liv kan knapt overdrives. Troen på at alle mennesker står i et eget forhold til Gud gjør tanken om individer med moralsk ansvar mulig. Men hvis mennesker har ansvar og plikter så har de vel også rettigheter? Dermed åpner spørsmålet om legitim politisk makt seg – og en århundrelang konflikt mellom kirke og kongehus. Og hvis enkeltpersoner har rett til å disponere over egen eiendom, så gjelder dette også for kvinner. Fukuyama skriver at så tidlig som på på 1000-tallet var det etablert praksis i deler av Vest-Europa at kvinner (enker) hadde store eiendommer med tilhørende politisk makt:
«The relatively high status of women in Western Europe was an accidental by-product of the church's self-interest. The church made it difficult for a widow to remarry within the family group and thereby reconvey her property back to the tribe, so she had to own the property herself. A women's right to own property and dispose of it as she wished stood to benefit the church, since it provided a large source of donations from childless widows and spinsters. And the woman's right to own property spelled the death knell for agnatic lineages, by undermining the principle of unilineal descent.» 
Slik bryter den kristne kirken systematisk ned familie- og klantilhørighet som avgjørende politiske kategori, og denne prosessen står i skarp kontrast til hva som finner sted i andre regioner. I boken sin fokuserer Fukuyama på Kina, India og Midt-Østen – i tillegg til Europa. Han viser hvordan den europeiske politiske utviklingen er unik fordi klansystemer og familisme mer og mer mister sin betydning i Europa, mens de motsatt har beholdt mye av sin kraft i de andre regionene.

Stater må finansieres, særlig når de fører krig. Da trengs skattlegging. Måten dette spørsmålet blir besvart påvirker også vilkårene for politisk demokrati. De som tror at skattepolitikk er kjedelig kjenner ikke sin politiske historie. Det er for eksempel ingen tilfeldighet at skattesystemene i den arabiske verden er svært dårlig utbygget, om de i det hele tatt eksisterer. Det er tvert i mot et konkret uttrykk for at staten ikke er et felleseie, men et apparat som står til disposisjon for de som hersker (kongehuset, partiet, de militære).

For den europeiske adelen var det avgjørende at loven også skulle omfatte kongen selv, at lovgivningen ikke var altfor tilfeldig og at skattleggingen ikke var altfor urimelig. Det høres enkelt ut, men i praksis var «skattespørsmålet» utgangspunkt for både kriger og revolusjoner i Europas historie.

Særlig var faren for revolusjon stor der kongehuset og adelen slo seg sammen og overlot hele skattebyrden til bøndene og handelsfolk i byene. Bønder og fattigfolk stilte etterhvert spørsmål ved tanken om at noen fra fødselen av skulle være bedre stilt enn alle andre. Reformasjonen, boktrykkerkunsten, renessansen og virksomheten ved universitetene skapte et klima for nye tanker, og spesielt for tanken om at alle mennesker er skapt like og bør ha de samme rettighetene. Fukuyama understreker flere ganger hvor viktig akkurat denne tanken er for etablering av moderne demokratier:
«It was critical to the rise of modern accountable government that this demand was couched in universal terms – that it was based, as Thomas Jefferson would later put it in the Declaration of Independence, on the premise that «all men are created equal.» Throughout all phases of prior human history, different individuals and groups had struggled for recognition. But the recognition they sought was for themselves, or their kin group, or their social class; they sought to be masters themselves and not to throw into question the entire relationship of lordship and bondage. The new universal understanding of rights meant that the political revolutions to follow would not simply replace one narrow elite group with another, but would lay the grounds for the progressive enfranchisement of the entire population.» 
Tanken om like rettigheter, om likhet for loven, og om en lov som er laget av frie og like borgere, det er selve kjernen i hva «den arabiske våren» nå strever med. Det er en tanke som kan høres nesten opplagt ut, men som det i virkeligheten har tatt hundrevis av år å formulere presist og som det i praksis er svært vanskelig å leve opp til. Og ikke bare i Nord-Afrika, bare så det er nevnt.

Hva vi oppfatter som «naturlige» rettigheter er for det første ingen fast størrelse. Bare i min levetid har samfunnets oppfatninger endret seg dramatisk, særlig når det gjelder spørsmål som angår religion, kjønn og seksualitet. Jeg ble for eksempel født i et Norge der homofili var kriminelt og der spørsmålet om abort ikke var noe kvinnene hadde rett til å avgjøre selv. Religiøs toleranse var ikke noe stort tema i min oppvekst fordi samfunnet var såpass homogent. Idag diskuterer vi bruken av religiøse plagg i arbeidslivet, og hvordan religionsfrihet kan praktiseres og eventuelt begrenses.

For det andre er det enklere å etablere enighet på tvers av interesser og behov når det materielt sett ligger til rette for det, og når de som skal bli enige har et reelt ønske om dialog. Hos John Rawls finnes begrepet om «rimelighet» og om «rimelige og fornuftige borgere» (reasonable and rational). Å være «rimelig» innebærer spesifikt å være åpen for andres argumenter, noe som i sin ytterste konsekvens kan bety at man selv tar feil. Uten en slik grunnholdning er det vanskelig å se verdien av et ordskifte – og det som kjennetegner et demokrati er nettopp at det hele tiden foregår en åpen debatt om samfunnets ulike utfordringer.

Et tredje hensyn angår valg av prosesser og utforming av nye institusjoner. Ideelt sett skal ikke dette skje i situasjoner som er prekære og preget av krise, men det er vanskelig å unngå når det er snakk om revolusjonære omveltninger. I Egypt pågår det akkurat nå en stor diskusjon både om den prosessen som førte fram til utformingen av et forslag til ny konstitusjon og om selve den folkeavstemningen som nettopp har funnet sted. Det sier seg selv at slike spørsmål er temmelig grunnleggende; - hvem føler behov for å være lojal mot en grunnlov som har blitt etablert på en måte man ikke aksepterer?

John Rawls var opptatt av hvordan man kunne etablere enighet om «spillereglene» i samfunnet. Hvilke argumenter er så overbevisende at selv de bitreste fiender kan bli enige? Heller enn å tenke på samarbeid mellom folk som har ulike meninger, bør vi kanskje tenke på konkurrenter som alle ønsker å vinne. Spørsmålet er: Hvilke regler kan de tenkes å bli enige om slik at konkurransen i det hele tatt blir mulig?

I Tunisia og Egypt ser vi hvor akutt viktige slike spørsmål er. Hvis det ikke er enighet om grunnreglene stopper alt opp. For Rawls er det særlig to spørsmål som må besvares for å sikre demokratiets eksistens: For det første, spørsmålet om legitimitet. Hva er det som gir myndighetene legitim grunn til å praktisere landets lover, i siste instans ved bruk av fysisk makt? Det andre spørsmålet handler om stabilitet. Hvorfor skal landets innbyggere akseptere og etterleve lover som de kanskje selv er uenige i? Hvis ikke et rimelig stort flertall av befolkningen mener at selv lover de er uenige i må praktiseres, er det lite håp om at styresettet blir særlig langvarig.

Disse to spørsmålene var utgangspunkt for Rawls' politiske filosofi, hans teori om politisk liberalisme. Legitim maktbruk kan i følge denne teorien bare skje når den utøves i samsvar med en konstitusjon som bygger på prinsippene om at alle borgere (citizens) er frie og like, og som ellers er utformet slik at disse borgerne ville slutte seg til den dersom de var «rimelige» og brukte sin sunne fornuft.

Legitim maktbruk må altså være «rimelig» - den må være slik at borgerne ser nytten og verdien av at makten blir brukt på denne måten. Kravet om «rimelighet» innebærer også at borgerne har grunn til å tro at alle andre borgere vil akseptere maktbruken som «rimelig». I praksis betyr det at også de som med makt blir tvunget til å etterleve loven innser at maktbruken er legitim. Forbryteren skal med andre ord forstå at han eller hun har brutt en legitim lov og at samfunnet har legitim rett til å idømme straff. Lokalsamfunnet skal forstå at samfunnet har et legitimt behov for å bygge ny infrastruktur gjennom deres område, og at de har rett til å protestere, men ikke motsette seg et lovlig fattet vedtak om dette. Huseieren skal forstå at når hans søknad om godkjenning av nytt tilbygg er avslått, så har samfunnet en legitim basis for å hindre ham i å gjennomføre planene likevel.

Ja, mer enn det: Forbryteren, lokalsamfunnet og huseieren må ikke bare forventes å se det «rimelige og fornuftige» i at de ikke kan gjøre som de selv ønsker i disse tilfellene, men de må også innse – og være enig i - at det er i deres egen interesse å etterleve loven fordi det bare er slik de kan forvente at også andre vil gjøre det.

Vi snakker her om det grunnleggende «limet» som holder samfunnets viktigste institusjoner sammen, som gjør det mulig for oss å fatte vedtak, gjøre beslutninger og komme videre. Hvis vi hver gang skal ha omkamp – ikke om innholdet i hver enkelt beslutning, men om beslutningens legitimitet – så kommer vi ingen vei. Det gjør vi heller ikke dersom borgerne mener de selv har rett til å velge mellom de lovene de liker (og derfor etterlever) og ikke liker (og derfor motsetter seg).

Kravet om «rimelighet» har også en annen viktig side, nemlig at det innebærer en viss tilbakeholdenhet når det gjelder å presse egne oppfatninger på andre. Dette handler om et minimum av toleranse, også om religiøs toleranse, som er nødvendige i liberale demokratier.

Rawls har et begrep om «omfattende doktriner» (comprehensive doctrines). En «omfattende doktrine» kan gjerne oppfattes som et livssyn, eller noen grunnleggende prinsipper og verdier, som den enkelte borger slutter seg til. I et mangfoldig samfunn må vi regne med at det finnes en rekke forskjellige slike «omfattende doktriner», og også at de i mange tilfeller vil stå i konflikt med hverandre.

Det alle «rimelige» borgere imidlertid innser er at «omfattende doktriner» dreier seg om noen av livets vanskeligste spørsmål; - hvem vi er, hvordan vi er skapt, hva som er moralsk riktig, hva som er meningen med tilværelsen, og så videre – dype religiøse, filosofiske og moralske spørsmål. Slike vanskelige spørsmål er det ikke urimelig at det hersker en viss uenighet omkring; - hver og en av oss har vår egen «byrde» med å sortere ut slike ting. Og nettopp fordi borgerne er «rimelige» innser de at det er både urimelig og hensiktsløst å påtvinge sine egne «omfattende doktriner» på andre:

«Yet because reasonable citizens are reasonable, they are unwilling to impose their own comprehensive doctrines on others who are also willing to search for mutually agreeable rules. Though each may believe that he knows the truth, none is willing to force other reasonable citizens to live by that truth, even should he belong to a majority that has the power to enforce it.»

BBC News har sammenlignet utkastet til ny konstitusjon for Egypt med grunnloven fra 1971 som ble satt til side samtidig som Hosni Mubarak ble kastet i februar 2011. I det nye forslaget heter det (som før) at statens religion er islam, at det offisielle språket er arabisk og at sharia er hovedkilden for landets lover. I en ny artikkel heter det imidlertid:
«The principles of Sharia include general evidence and foundations, rules and jurisprudence as well as sources accepted by doctrines of Sunni Islam and the majority of Muslim scholars.» 
Det er rimelig å tolke dette som at sunni-islam har en viss forrang i den nye grunnloven. Den største religiøse minoriteten i Egypt er imidlertid de kristne kopterne. Om slike minoriteter heter det i den nye loven:
«The principles of the legislations for Christian and Jewish Egyptians are the main source of legislation that organises their civil status and religious affairs.» 
Dette oppfatter jeg som at grunnloven åpner for et visst religiøst selvstyre for disse minoritetene, i sivile spørsmål og i spørsmål som angår deres egen religion. Dette har også i en viss utstrekning vært praksis fram til idag. Det er tre paragrafer som særlig regulerer spørsmålet om trosfrihet (43, 44 og 45):
«The state shall guarantee the freedom of faith and the freedom of practice of religious rites and the right to establish worshipping places for monotheist religions based on law; - Insulting prophets and messengers is forbidden; - Freedom of opinion and thought is guaranteed. Every person has the right to express his opinion orally or in writing, pictures or other means of publication and expression.» 
Det er uten videre klart at en ordning med statsreligion vil bryte med de kravene Rawls stiller til et liberalt samfunn. I utkastet til ny grunnlov i Egypt forsøker en ellers å balansere hensynet til trosfrihet med hensynet til at sunni-islam tross alt skal ha en dominerende rolle, og hensynet til ytringsfrihet med hensynet til «nødvendig» respekt for religiøse symboler. I seg selv gir ikke teksten noe endelig svar på hvordan denne balansen vil bli funnet, men de store protestene mot utkastet tyder i alle fall på at det er en dyp mistillit hos de sekulære og i de religiøse minoritetene til det muslimske flertallets evne til å ivareta deres interesser. I tiden under Mubarak var det som kjent islamistene som var utsatt for forfølgelse.

Man kan spørre seg om mennesker med helt ulike oppfatninger, og – tilsynelatende – ulike interesser, i det hele tatt kan komme sammen og etablere åpne og stabile demokratier. For Rawls var det i alle fall ikke noe alternativ å la en «omfattende doktrine» få lov til å dominere over de andre, selv om den representerer et overveldende flertall. Like lite som sunni-muslimer i Egypt bør få dominere over den kristne minoriteten i landet, bør det kristne flertallet i Norge få anledning til å dominere over det muslimske mindretallet her hjemme – hvis vi skal følge Rawls.

Det er viktig å være klar over hvilke grunner Rawls gir for hvorfor flertallet må pålegge seg en slik begrensning; ja, hvorfor det er i deres egen interesse å gjøre det. Den ene grunnen er synet på alle mennesker som frie og like. Den andre grunnen er behovet for å bygge landets politiske kultur på «rimelighet og fornuft». Til syvende og sist må legitimiteten til alle lands myndigheter hvile på de oppfatningene om «rimelighet» som er det mulig for befolkningen å enes om. Det er denne enigheten, som Rawls kaller «overlappende konsensus» mellom ulike verdisyn og religiøse oppfatninger, som skal bære samfunnets institusjoner, gi dem stabilitet og evne til å løse stadig nye oppgaver. Samfunn som mangler en slik konsensus kan i virkeligheten bare styres med vold.

En moderne og liberal politisk kultur er ikke noe et land skaffer seg over natten, eller gjennom en revolusjon. En revolusjon kan selvsagt bidra til å «rydde bordet» og sette opp sperrer mot autoritære trekk i den nye politiske kulturen. Men for at revolusjonen ikke skal «spise sine egne barn» og ende opp i nye former for tyranni – slik revolusjonene i Frankrike (1789), Russland (1917) og Iran (1979) endte, og slik Zimbabwe utviklet seg etter frigjøringen i 1980 – er det nødvendig at det politiske lederskapet på alle nivåer demonstrerer at de faktisk representerer verdiene om frihet, likhet for loven og rettssikkerhet for den enkelte. Så lenge det hersker usikkerhet om dette, vil det også være en frykt for at revolusjonen kan tippe i feil retning.

At overgang fra et autoritært til et demokratisk styre er mulig finnes det heldigvis gode eksempler på, både i Europa, i Asia og Sør-Amerika. Det står ikke skrevet i stjernene at arabiske land må ha et autoritært styre. Både Egypt, Libya og Tunis har nå en historisk mulighet til å bringe landene sine mange og lange skritt i riktig retning hva angår demokrati og menneskerettigheter. Vi kan bare håpe at Syria om ikke altfor lenge vil få samme mulighet. Og når muligheten først er gitt, vil neste håp være at befolkningen og de nye lederne faktisk har den besinnelsen og toleransen som skal til for å velge riktig.

Først da blir verdiene om frihet og likhet for loven omgjort til virkelighet. John Rawls døde for ti år siden, men jeg føler meg trygg på at han ville ha fulgt «den arabiske våren» med stor interesse. Samtidig er jeg redd han også ville ha delt mine bekymringer.

lørdag 24. november 2012

En pinlig forestilling

Kontrollkomiteen: Romslig med tid.
Er du som meg får du frysninger av dårlig skuespill. Pinlighetene gir deg mest lyst til å snu deg vekk og holde deg for ørene. Nå er det flertallet i Stortingets kontrollkomite som skjemmer seg ut. De må tro at folk flest er idioter, eller at de ikke stiller krav til politisk kvalitet.

Flertallet i Kontrollkomiteen er i ferd med å gjøre statlig eierskap mye vanskeligere enn det behøver å være. De sprenger grenser for Stortingets direkte involvering i styringen av statens selskaper. Dermed skaper de en usikkerhet omkring statens eierrolle som er like uvanlig som den er unødvendig. Hensikten? Å drive partipolitikk for å ramme Trond Giske.

Men akkurat som Giske var ute av kurs da han ville bruke Telenor som kulturpolitisk instrument i saken om TV 2, er kontrollkomiteen helt på jordet når de nå skal ha «høring» om – ja, hva er det egentlig de skal ha høring om? Hvor godt likt Giske er blant landets næringslivsledere?

Nå kaller komiteen inn en haug med folk som skal få sitte på Stortinget og pludre om hva de egentlig mener om Giske i stort og smått. Komiteen har åpenbart for lite å gjøre, for de kan ikke vente med å sette i gang valgkampen. Dette skuespillet har bare ett formål, nemlig å banke inn i offentligheten at Giske er en person det er all grunn til å være skeptisk til. Ikke fordi han har gjort noe direkte galt, neida. Langt i fra. Men fordi det er politisk verdifullt å holde musikken gående så lenge som absolutt mulig.

Og gjerne litt lenger.

Jeg har selv kritisert Giske i saken om TV 2. Tidligere har jeg både kritisert (men også forsvart) Sylvia Brustad i saken om Aker Holding. Statlig eierskap stiller spesielle krav til ryddighet og årvåkenhet hos alle aktører som er involvert. I TV 2 saken var Giske etter min mening altfor «aktiv», og ville realisere et kulturpolitisk mål via helt gale virkemidler. I saken om Aker Holding gjorde både Aker og departementet flere feil, og den ga grunnlag for viktig læring. Ikke minst at statens styrerepresentanter må følge med i timen når staten skal ha felles eiendom med Kjell Inge Røkke.

Det Kontrollkomiteen driver med nå er imidlertid ekstraordinært tøvete. Det dreier seg visstnok om hvordan Giske utnevner styrerepresentanter i statens selskaper. Folk blir bedt om å uttale seg om de har følt seg presset, om kvalifikasjonene til de ulike kandidatene – og så videre. Harald Norvik er bedt om å snakke om sin egen avgang som styreleder i Telenor. Ja, komiteen vil også ha en direkte prat med ekspedisjonssjef Mette Wikborg i Nærings- og handelsdepartementet for å høre litt nærmere om hvordan hun har det på jobben.

Dette er så uryddig at det nesten ikke er til å tro. Slik opptrer altså den borgerlige opposisjonen som stadig vekk uttrykker uro over at staten legger seg for mye opp i styringen av statens børsnoterte selskaper! Ledere av ulike valgkomiteer skal snakke om hvordan de arbeider, formodentlig også om hvordan de evaluerer ulike kandidater. Det er ikke grenser for hvor lite lystbetont det skal være å stille seg til disposisjon for fellesskapet, og bidra til forvaltningen av våre felles verdier.

I Dagens Næringsliv (23.11.2012) unnskylder Per-Kristian Foss (H) seg med at de aktuelle personene blir «invitert» til å møte. «Det er ingen plikt», sier Foss. Dette er lattervekkende. Hvem er det som sier nei til en innkalling fra Kontrollkomiteen i landets øverste politiske organ? Og med hvilken begrunnelse?

I samme avis sier Martin Kolberg (Ap) for sin del at de borgerlige nå åpner for en praksis som er helt utillatelig. Martin Kolberg har helt rett. Å innkalle en byråkrat til Stortinget for å snakke om dennes forhold til statsråden gjør livet umulig for byråkraten, for statsråden og for Stortinget selv. En skal være uvanlig uvitende om konstitusjonelle forhold for ikke å se det problematiske i dette. Så uvitende er verken Per-Kristian Foss eller komiteleder Anders Anundsen (FrP). De har bare så innmari lyst til å lage enda litt mer bråk omkring Giske.

Hvis opposisjonen mener de har en «sak» mot Giske så burde den samle tilstrekkelig mot til å fremme mistillit. Det kommer aldri til å skje, rett og slett fordi det ikke finnes noen slik «sak». Det finnes bare en kontroversiell statsråd. Men det å være kontroversiell er faktisk en helt naturlig del av det politiske liv. I stedet inviterer Kontroll- og konstitusjonskomiteen til offentlig krokmumling, der navn skal nevnes eller ikke nevnes, og relasjoner omtales eller ikke omtales, og hvordan den enkelte «føler seg» skal stå i sentrum.

Stakkars de som er «invitert» til disse samtalene, og som nå har eneansvaret for å opprettholde et visst nivå av orden og ryddighet når det gjelder statens eierskap. For Stortingets (og statens) skyld, og av respekt for de personene som på ulike måter kan bli direkte berørt av komiteens planer, bør de borgerlige partilederne ta en «time out» og instruere sine representanter til å avlyse hele forestillingen.

mandag 12. november 2012

Here we go ...

God analyse. Dårlig forslag.
Samhandlings- reformen er historien om en god analyse som endte med et dårlig forslag. For mens det ikke kan være tvil om at forebyggende helsearbeid er viktig og nyttig, er det all mulig grunn til å tvile på at reformen vil gi de resultatene alle håper på.

En del av reformen går ut på at kommunene skal finansiere 20 prosent av kostnadene til sykehusene. Dermed har vi tatt et gigantisk skritt tilbake i forhold til sykehusreformen, som i sin tid samlet alle norske sykehus på statens hånd. Det var en riktig og viktig forenkling. Nå skal sykehusene finansieres av staten pluss 429 kommuner. Det er bare nødt til å bli trøbbel.

I Bergens Tidende kunne vi lese på lørdag (10.11.2012) at Meland kommune nekter å betale en regning fra Helse Vest, som bl.a. driver Haukeland Sykehus. Kommunen mener den har fått for lite penger fra staten for å dekke sin del av sykehusets utgifter. Hørt det før?

Problemet til Meland kommune, og forsåvidt også Helse Vest, er at behovet for behandling øker mer enn forutsatt. Eller – for å si det på en annen måte – sykehusene kunne tilby relevant behandling til flere enn antatt.

Og det er jo nettopp hva som skjer i helsevesenet, og særlig ved sykehusene: Ikke bare øker etterspørselen, men det gjør sannelig tilbudet også. Helsetilbudet blir stadig bedre, og stadig flere kan få behandling. Med dagens demografiske utvikling er det lite som demper presset på sykehusene, som selv er flinke til å lansere stadig nye tilbud. Konsekvens: Helseutgifter som bare vokser.

Hva gjør vi med det? Det er lett å skjønne «grepet» med en politikk for å holde folk friske og sunne. Det er opplagt det billigste. Jeg tror ingen er uenige i at kommunene bør bruke mer tid og penger på forebygging. Men det er ikke hva samhandlingsreformen gjør. Det reformen gjør er å gi staten og 429 kommuner enda mer å krangle om. Det blir ikke bedre helse av slikt.

Kommunenes Sentralforbund har en studie som viser at samhandlingsreformen så langt har kostet kommunene 2 milliarder kroner mer enn de har blitt kompensert for. Slikt liker ikke norske kommuner. Men staten er ikke enig. Den mener kommunene har fått mer enn nok. Da må det regnes på nytt. Meland kommune klager i tillegg over at de ikke forstår fakturaen fra Helse Vest; - den er så dårlig spesifisert at kommunen ikke skjønner hva som må gjøres for å ha kontroll med utgiftene i framtiden.

Er det flere enn meg som hører ropet om flere økonomer, helsekonsulenter og regnskapsfolk – slik at alle forstår hva alle andre driver med? Hva med nye IT-systemer? Og nye systemer oppå der igjen for å sørge for at mulighetene for integrering virkelig blir utnyttet?

Det er nemlig ikke bare de «rene» helseutgiftene som øker, men også utgiftene til helsebyråkrati; papirarbeid, møter, reiser, konsulenter, nye systemer, opplæring, forhandlinger og krangling med all verdens andre aktører som også vil ha sin del av kaka. Helse har for lengst blitt industri, om sykehusene aldri så mye er eiet av staten.

Det er riktig at norske sykehus aldri har behandlet flere pasienter enn i dag. Men det er også riktig at det norske helsebyråkratiet aldri har vært større. Med samhandlingsreformen skal det bli enda større, for nå må hver eneste kommune ruste seg med sitt eget helsebyråkrati. Og i tillegg må helseforetakene ruste seg til møtet med alle misfornøyde kommuner som mener at regningen er for høy eller som ikke forstår fakturaen. Jeg spår en gullalder for landets helsekonsulenter og de som kan levere et hvilket som helst «system» inn til dette nye helsevesenet.

Spørsmålet var forebygging. Svaret ble helsebyråkrati.

Bergen kommune mener i følge Bergens Tidende (10.11.2012) at den mangler 27 millioner for å kunne gjennomføre reformen. Kommunenes Sentralforbund tar til orde for at «de kommunene som er underfinansiert får en kompensasjon». Den gode, gamle visa om staten som gir kommunene for mange oppgaver har dermed fått et nytt og langt vers.

Dette var helt forutsigbart.

torsdag 1. november 2012

En oppskrift som garantert ikke virker

Gresk økonomi ligger i ruiner. EU gjør det verre.
Kunder som ikke får kvittering på at de har betalt moms har nå rett til å bare gå fra regningen i Hellas. Restauranter, barer og kafeer fortviler. Det samme gjør frisører og drosjesjåfører. Regnskap og kvitteringer har aldri hatt noen sentral plass i gresk servicenæring. Og ikke innbetaling av offentlige avgifter heller. Men nå kommer kravene på løpende bånd, for staten trenger virkelig hver eneste euro den kan få tak i.

Det finnes en lakmus-test på om et land har et godt styresett eller ikke: Skattesystemet. Hvis systemet er fullt av huller og skjevheter, tilfeldige avgrensninger og uforståelige fradragsmuligheter kan du trygt regne med at det aktuelle landet ikke har all verdens styresett. Hvis skattefundamentene er smale – hvis bare noen få grupper, næringer og bedrifter betaler skatt – er statsfinansene garantert usunne. Et skattesystem forteller fantastisk mye om hvordan et land styres, og om styringen kan regnes som stabil. 

I sommer leste jeg Francis Fukuyamas glimrende bok «The Origins of Political Order». Hans studie viser entydig at et stabilt og ansvarlig («accountable») styresett bare er mulig dersom staten finner ut av to spørsmål: Hvordan den kan finansieres på en bærekraftig måte, og hvordan de som betaler skatt kan sikres medbestemmelse over statens utvikling.

Hvis staten (dynastiet, imperiet, kongedømmet, demokratiet) ikke finner ut av disse spørsmålene er den dømt til undergang. Dette var sant for de tidligste kinesiske dynastiene, for middelalderens England, for de franske og spanske kongehusene, og helt fram til det moderne Danmark (som alle er eksempler i boken).

Det er mye i Fukuyamas bok som er relevant når vi nå ser hvordan Hellas strever med å rekonstruere seg selv. Staten er underfinansiert, regjeringen mangler legitimitet, mange av reformene handler om å reforhandle hele byrdefordelingen i samfunnet. Nå har landet fått en pinlig rettssak i fanget: Journalisten Kostas Vaxevanis er anklaget for å krenke privatlivet til et par tusen grekere gjennom å offentliggjøre en liste med navn som opprinnelig ble oppdaget i Frankrike og deretter oversendt til greske myndigheter. Pikant nok ble listen sendt til den daværende greske finansministeren George Papaconstantinou fra den daværende franske finansministeren Christine Lagarde (som er nåværende direktør for IMF).

De navngitte grekerne har det til felles at de alle har konto i den sveitsiske storbanken HSBC. Dette er i seg selv ikke ulovlig, men de siste årene har det vært en rekke avsløringer av hvordan folk i Hellas har lurt seg unna skatt gjennom å flytte penger utenlands – bl.a. til Sveits. Navnene på listen tilhører visstnok både kjente politikere, finansfolk og medlemmer av deres familie. Regjeringen ønsket å holde listen hemmelig, noe Vaxevanis fant urimelig. Ja, han mener at det er regjeringen som burde vært tiltalt for å holde informasjon tilbake fra offentligheten.

Saken er svært betent. På den ene siden er offentlige «gapestokker» ikke ønskelige. På den andre siden er tilliten til myndighetene syltynn, og utstrakt hemmelighold er garantert ingen klok strategi for regjeringen.

(Oppdatering: I kveld (1. november) kom nyheten om at Vaxevanis raskt ble frikjent i retten, til stor applaus fra de som var til stede. Se her.)

Hellas trenger flere ting, og særlig økonomisk vekst. Men landet trenger også en ny «samfunnskontrakt» og et nytt politisk lederskap. Det er paradoksalt at dagens regjering består av nettopp de to partiene som gjennom mange tiår har vekslet mellom å bidra til elendigheten. Rett nok har det vært store utskiftinger på personnivå, men om det er tilstrekkelig er heller tvilsomt.

Grekerne har heller ikke all verdens respekt for sin egen offentlige sektor. Det er vel kjent at den er korrupt, at de som jobber der har store privilegier og at offentlige tjenester sjelden er til nytte for den jevne skattebetaler. Da blir motivasjonen for å betale skatter og avgifter tilsvarende svak. Det er en viktig lærdom – jfr. Fukuyama – at de som skal betale skatt gjerne også vil ha noe tilbake. Når denne innsikten glemmes står regimer for fall, nå som før.

Omstillingene i Hellas er omfattende og brutale. Det er et sunnhetstegn at velgerne endelig markerer sin misnøye med korrupsjon (som alle har visst om i årevis), at de krever åpenhet fra myndighetene og at de velger nye politikere. Men landet avgjør ikke sin egen framtid. Det kan for eksempel ikke devaluere seg vekk fra statsgjelden. Som euroland er Hellas avhengig av velvilje fra sine partnere i den felles valutaen. Men hjelpen derfra er av den typen som minner mest om slag og spark.

Det går skikkelig dårlig med Hellas. Planen om å gjøre seg «fortjent» til nye lån fra EU og Pengefondet (IMF) gjennom stadige utgiftskutt, skatteøkninger og økonomiske reformer har stort sett gitt fortsatt økonomisk nedgang som resultat. Det eneste som øker er arbeidsløsheten, fattigdommen og statens gjeld.

Denne uken ble forslaget til statsbudsjett for neste år lagt fram. Det viser at gresk økonomi vil ha en fortsatt nedgang på 4,5 prosent i 2013. Siden 2008 har verdiskapingen i Hellas dermed blitt redusert med hele 22 prosent – på fem år er landets samlede inntekter redusert med mer enn 1/5. Samtidig er arbeidsløsheten på 25 prosent, og statens gjeld som andel av brutto nasjonalprodukt (BNP) øker til 189 prosent. Målet er at denne andelen skal ned til 120 prosent innen 2020. Det kan synes helt uvirkelig nå.

Om vi skal lete etter «lyspunkter» – sett fra et rent økonomisk ståsted – måtte det være at statens lånebehov som andel av BNP reduseres litt for hvert år som går, og er nå på vei ned mot 5 prosent. Det var i sin tid på skyhøye 15,7 prosent av BNP, og målet er å få budsjettet til å gå med overskudd så raskt som mulig. Et overskudd på 4,5 prosent av BNP innen 2014 har vært et slikt mål, men det er det nærmest utenkelig å få til slik gresk økonomi utvikler seg for tiden. Og med en toårig «hvilepause» fra nye kutt – som Hellas nå ber om – er det vanskelig å se hvordan budsjettet skal kunne styrke seg. Da må landets taxisjåfører, kaféeiere og frisører bli veldig flinke til å drive inn moms.

Motstykket til et redusert lånebehov er nemlig kutt i lønninger, pensjoner og offentlige velferdsordninger. Disse byrdene blir dessverre ikke fordelt på noen rettferdig måte. Det er nå én ting. Minstelønnen i Hellas er redusert med 22 prosent. Universelle ordninger som barnetrygd er avskaffet, og gjelder nå bare for de med aller lavest inntekt. For hver nye stilling i offentlig sektor må fem stillinger fjernes. Offentlige pensjoner er kuttet, samtidig som framtidige pensjonister må betale økte premier.

Men kuttene ødelegger også alle håp om ny vekst. Ingen bruker penger i Hellas for tiden. Pengene strømmer ut av landet, som står overfor et gigantisk gap i etterspørselen. Fortsatt nedgang betyr bare enda svakere etterspørsel, og enda større økonomiske problemer. Linjen med kutt og nedskjæringer fører rett og slett ikke fram.

Sett fra et stadig fattigere Hellas må det derfor fortone seg som mer enn bittert å se på at EU om kort tid skal hylles i Oslo som vinner av Fredsprisen. Hellas er det fremste og mest dramatiske eksempelet på at EU er et uferdig prosjekt, et prosjekt som de siste årene har brukt mye mer tid på å snakke enn på å handle. Selv for en varm tilhenger av europeisk samarbeid er det bare å slå fast at den versjonen av EU som tidligere har handlet så resolutt nå er borte.

Europa er de siste årene rammet av ny-merkantilisme og ny-nasjonalisme. Det peker ikke framover. For mens det ikke er særlig tvil om at Hellas selv har mye av skylden for sitt økonomiske uføre, er det heller ikke tvil om at ansvaret ikke utelukkende er gresk og at den strategien som EU har hatt for å få Hellas på fote igjen ikke gir resultater. Det må mer til enn kutt og nedskjæringer. Hellas - og Europa - trenger vekst.

Hellas viser at den felles valutaen ikke var fullt ut gjennomtenkt. Det er et ansvar som må deles av alle de landene som deler valuta. Eurolandene svikter med sin ubesluttsomhet, - som dessverre kom tilbake etter at det en kort stund så ut som om konkrete handlinger var på vei. Tanken om at hele befolkninger skal straffes og pines for å lære «en gang for alle» at de ikke skal jukse med tall og låne mer penger enn de kan betale tilbake er for primitiv. Dette handler om økonomi, om arbeid og sosial trygghet for millioner av mennesker, mens politikerne snakker som om det handlet om barneoppdragelse.

Unnskyld meg, men det blir for dumt.

Akkurat nå ser det ut til at Hellas skal plages helt til Tyskland mener det er nok. Og EU lar Tyskland bestemme. Det er ikke akkurat en fredsprisvinner verdig. Den ufattelig klønete måten EU har møtt krisen i Hellas på, og som fortsatt legger mørke skyer over andre økonomier i Sør-Europa, er en stygg ripe i lakken til en prisvinner som jeg ellers ville stått i første rekke for å gratulere.

Mitt eneste håp er at prisen kan minne EU-landene selv om hva som var målet med samarbeidet. Det var ikke dagens ny-nasjonalisme, men tvert i mot en grunnleggende forståelse av at i det moderne Europa er vi alle avhengige av hverandre. Selv en gresk tragedie forblir ikke i Hellas.

lørdag 20. oktober 2012

Dårlig drift

Stengingen av Grubbegata har blitt en symbolsak
Dårlig drift i offentlig sektor går ut over oss alle. Men politisk sett går det mest ut over Regjeringen.

En moderne velferdsstat er kostbar og krever store ressurser. Derfor må den drives sikkert og effektivt. Det er dessverre ikke hva vi har inntrykk av for tiden.

Samferdsel, helse, politi, omsorg, offentlig eierskap, utdanning – det begynner å bli en lang liste av sektorer der det nesten daglig kommer meldinger om feil, sammenbrudd, utsettelser, forsinkelser og kritikkverdige beslutninger. Alt dette kommer mot det dystre bakteppet fra 22. juli-kommisjonen, der dokumentert surr og rot førte til at liv som kunne vært reddet ikke ble reddet.

På toppen av dette har vi nå fått innblikk i hvordan embetsverk og politikere i årevis har kastet spørsmålet om stenging av Grubbegata i Regjeringskvartalet fram og tilbake, uten at noe skjedde. Vi har fått innblikk i hvordan en «byråkratisk felle» - en prosess der alle deltakere mener at alle andre har ansvaret – kan få utvikle seg. Interessant nok retter byråkratene to typer kritikk mot politikerne: På den ene siden driver politikerne med for mye detaljstyring. På den andre siden framstår de som lite tydelige. At begge deler er mulig på samme tid er trolig en av de viktigste lærdommene vi kan ta med oss videre.

Det er ingen overdrivelse å hevde at offentlig sektor befinner seg i en omdømmemessig krisesituasjon. Nå skylder politikere og embetsverk på hverandre på en måte jeg ikke kan huske å ha sett tidligere. Det er et trist syn, men også tankevekkende. Som vanlig er det helt sikkert overdrivelser og misforståelser ute og går, og som vanlig er mediene aller flinkest til å ta tak i det som ikke fungerer samtidig som de underslår alt som går godt. Og det er faktisk en god del som går godt, når sant skal sies. Men på den andre siden er det medienes jobb å være kritiske, og dersom det foreligger et ønske om å gjøre noe med situasjonen er det ingen tvil om hvor ansvaret ligger: Hos Regjeringen.

Det er lett å være opposisjonspolitiker, og lene seg rolig tilbake, hver gang jernbanen i Stor-Oslo bryter sammen og skaper kaos for mange titalls tusen mennesker. "Kjøreledning" har blitt et hverdagsbegrep i Norge. De pleier å falle ned, mens Regjeringen får skylda. Slik er det også med problemer og rot på alle andre områder der offentlig sektor kommer til kort. Økte helsekøer, sykehus i Oslo som mangler pasienter og har for mange ansatte, mens et nytt sykehus like ved i Akershus har for mange pasienter og mangler helsepersonell, fly som ikke flyr fordi vi mangler flygeledere, mangel på smør i butikkhyllene, saker som politiet må henlegge fordi de ikke har ressurser nok.

Dette er Regjeringen selvfølgelig smertelig klar over. Dårlig drift er et politisk minefelt. Det som overrasker – sett fra utsiden – er at innsatsen for å skape et bedre inntrykk og levere bedre resultater tilsynelatende er så kraftløs.

Dette er ikke enkle utfordringer, - bare en litt for selvsikker opposisjon kan påstå noe slikt. Og vi har heldigvis kommet dit at de fleste nå erkjenner at det ikke bare er snakk om økte bevilgninger. Her var 22. juli-kommisjonen befriende klar. Den så ikke behov for verken store reformer eller store økonomiske løft. Stikkordene var isteden ledelse og kultur.

Men er driftsledelse og organisasjonskultur politiske oppgaver? I så fall, på hvilken måte? En Regjering er vant til å sloss om penger til ulike formål, den er vant til å begrunne hvorfor egne prioriteringer er bedre enn opposisjonens, og den er vant til å «fendre av» enkeltsaker som sporer av og blir problemstoff som mediene kan boltre seg i. Uten at de alltid lykkes, selvfølgelig.

Men hvordan kan en statsråd – som kastes inn med øverste ansvar for en sektor like raskt som hun kan forsvinne igjen – påvirke lederskapet og kulturen i de store institusjonene og operative enhetene som ofte er underlagt et fagdepartement?

Alle forstår at det er en enorm asymmetri mellom hva en stakkars statsråd kan hanskes med i løpet av døgnets 24 timer og omfanget av det ansvaret hun har. Statsråden er fullstendig avhengig av at alle systemer under henne fungerer slik de er ment. I motsatt fall er det hun som får regningen.

Derfor er problemer knyttet til dårlig offentlig drift dypt politiske, og ikke noe som kan holdes på avstand med utredninger, kartlegginger og henvisninger til de lavere nivåer i byråkrati og embetsverk. Ikke fordi utredninger og kartlegginger er unyttige, tvert i mot, men fordi de må munne ut i noe. Det er her spørsmålet om kultur blir sentralt. Utredningene må ha konsekvenser. Vi snakker ikke om heksejakt på enkeltpersoner, men om etablering av en kultur som tør å identifisere og konfrontere slett innsats. Og som gjør noe med den.

Det kan bety nye oppgaver for noen, det kan bety et skritt til siden eller et skritt ned, eller det kan bety å måtte slutte dersom svikten er for stor. Det er ikke greit, og slett ikke hyggelig, men noen ganger helt nødvendig.

Mangel på konsekvenser er demoraliserende. Det er elementært. Ingen ting er mer nedbrytende for kulturen på en arbeidsplass enn følelsen av at belønningene stadig vekk går til de som ikke fortjener det. Rett nok er det mye selvhevdelse og misunnelse på norske arbeidsplasser, men det reduserer ikke behovet for å sikre at fordelingen av goder og byrder skjer på en måte som oppfattes rimelig. Hvorfor skulle politikken ha andre regler på dette området? Det finnes naturligvis ingen grunner til det.

Jeg tror vi hadde tålt litt mer konsekvensledelse i den politiske toppen av Norge; at folk må trekke seg fra verv og ombud fordi de ikke har greid å innfri som forventet. En slik endring burde også omfatte de øvre deler av embetsverket. Isteden for at det er noe i nærheten av en nasjonal skandale – med tilsvarende oppstandelse – hver gang en statsråd eller toppbyråkrat må si takk for seg, burde vi hatt en kultur der dette var mer vanlig. Det burde bli mer naturlig å snakke åpent om innsatsen er god nok eller ikke, og å ta konsekvensen av en slik evaluering.

Hvordan en slik kultur best kan etableres finnes det sikkert mange meninger om. For min del er jeg mest opptatt av hvordan forhold som er tilsynelatende håpløse får lov til å vedvare år etter år, uten at verken politisk eller administrativt ansvarlige må trekke noen konsekvenser av det. Slikt er med på å undergrave tilliten til hele det politiske systemet, og til velferdsstaten som prosjekt. Det er en høy pris å betale.

Den neste oppgaven med å fornye kultur og ledelse i offentlig sektor handler om å få flyttet ressursene dit hvor det er bruk for dem. Dette har vært ambisjonen til alle regjeringer de siste tiårene, men innsatsen har variert. Hva skal egentlig til for å få mer politi i gatene – på den tiden av døgnet da slik tilstedeværelse er mest verdifull? Hva skal til for å fylle sykehusene med leger og sykepleiere – hele døgnet? Hva skal til for å trekke offentlig ansatte ut fra møtevirksomhet og byråkrati, og over i førstelinjetjeneste der de faktisk gjør en synlig innsats?

Den siste tiden har det blitt populært å legge skylden for manglende resultater på «new public management»-retningen (NPM) innenfor offentlig forvaltning. Forklaringen er visstnok at det er NPM som har gitt offentlig sektor en masse idiotiske delmål og krav til rapportering, og derfor også mye unødig byråkrati og misbruk av ressurser. Antakelsen er at uten løsninger som var inspirert av NPM – hvis vi så og si gikk tilbake til «gamlemåten» - ja, så ville alt bli mye bedre.

Dette tror jeg ikke på et sekund. NPM handler først og fremst om målstyring framfor detaljer, om åpenhet, valgfrihet og systematisk oppfølging av ressursbruk. At metoder basert på NPM kan misbrukes er naturligvis fullt mulig. Å definere tåpelige mål for virksomheten, med tilhørende rapportering, på en måte som bare skaper unødig byråkrati er heller ikke vanskelig. I hendene på en inkompetent ledelse kan ethvert styringsverktøy ødelegges. Og det har da også skjedd med NPM, både i Norge og andre land.

Men ingen skal fortelle meg at det er galt å være opptatt av målstyring framfor detaljstyring, å utøve budsjettkontroll, å sammenligne virksomheter med hverandre, å identifisere flaskehalser, eller å sikre økt valgfrihet for brukerne. Den «gamle måten» å styre offentlig sektor på, med omfattende detaljregulering fra øverste til nederste nivå, hører hjemme i en annen tidsalder. Det samme gjør ideen om at brukerne av offentlige tjenester bare får være glad til med det de blir tilbudt, og at valgfrihet har null verdi.

Offentlig sektor har godt av å bli åpnet opp, og av at virksomhetene i viss grad stilles i konkurranse med hverandre. Det vi hører en rekke eksempler på er hvordan systemer basert på NPM er gjennomført på gale premisser, med merkelige mål for virksomheten og enda mer merkelige former for rapportering. Vi hører også ofte om at ønsket om å detaljstyre virksomheten fortsatt lever i beste velgående. Da er det ikke rart det blir kaos for de som skal sette ledelsens ønsker ut i livet.

Det finnes ikke noen styringsmodell for offentlig sektor som opphever målkonflikter. Å kritisere NPM fordi man ikke slipper unna vanskelige prioriteringer er derfor urimelig. Det samme gjelder påstander fra opposisjonen om at med andre politikere på toppen, så ville styringen av såvel sykehus, som politi og skolevesen gå så mye enklere. Veien fra statsråden til sykepleieren er nok litt mer komplisert enn som så.

Å bytte politikere hjelper i seg selv ingen ting, med mindre de nye politikerne har som ambisjon å fundamentalt endre de styringssystemene som vi nå ser bryte sammen rett foran øynene våre. Men dette er jo den samme ambisjonen som Regjeringen selv har lansert som oppfølging av innstillingen fra 22. juli-kommisjonen. Hvordan partiene fram mot valget velger å diskutere ulike drifts- og styringsmodeller for offentlig sektor som del av det ideologiske oppgjøret mellom de rød-grønne og høyresiden blir derfor svært interessant.

Hvis jeg skal si hva jeg tror mest på, så er det at mesteparten kommer til å ende som en diskusjon om penger; - som vanlig. Politikernes, fagforeningenes og medienes oppmerksomhet omkring nivået på bevilgningene til ulike formål er en del av politikkens byggevarer, dens genmateriale. At den diskusjonen skulle bli erstattet av en reflektert samtale omkring hvordan vi kan bedre driften i offentlig sektor med nye reformer høres nesten litt for utrolig ut. Regjeringer har forsøkt før, og mislykkes stort.

Det er selvfølgelig synd, fordi norske skattebetalere og brukere av offentlig sektor fortjener bedre. Men mest av alt er det synd fordi vi har laget en samfunnsmodell i Norge som fortjener et kraftig forsvar, også mot seg selv.

onsdag 10. oktober 2012

Når resultatene ikke gir resultater

Regjeringen sliter med å få betalt
Forslaget til statsbudsjett for 2013 viser at Norge er i en helt unik økonomisk situasjon. Reaksjonene på forslaget viser at opposisjonen strever med å finne ut av hva de ønsker å legge mest vekt på: Økte utgifter eller reduserte inntekter?

Det er opplest og vedtatt at de tre regjeringspartiene kommer til å tape neste valg. Hvorfor? Ja, si det. Det kan neppe ha med «objektive» politiske resultater å gjøre, for Norge kan se tilbake på tre makeløse år med vekst og solid utvikling på de fleste politikkområder.

Så kan man si at det aldri blir godt nok. Og det er også sant. I politikken finnes en evig forventningskrise, en krise som politikerne selv – med god hjelp av mediene – er flinke til å vedlikeholde.

I Bergens Tidende setter Frank Rossavik forslaget til statsbudsjett inn i en større sammenheng. Ingen land i Europa kan vise til tilsvarende framgang som vi har hatt i Norge de siste årene. Rossavik skriver:
«Sannsynligvis vil Jens Stoltenbergs andre regjering også komme godt fra det i historiebøkene, for historikere har det med å premiere god makroøkonomisk styring, lav arbeidsløshet og god velstandsutvikling. Alt dette har regjeringen – med finansministrene Kristin Halvorsen og Sigbjørn Johnsen i nøkkelroller – levert, også gjennom en krevende finanskrise. Man kan gjerne si at regjeringen har hatt flaks, men den kunne ha gjort det mye verre også.» 
Det er liten uenighet om at Regjeringen kan vise til gode resultater. Selv de som sliter veldig med å gi Regjeringen skryt, må innrømme at det kunne gått vesentlig dårligere for landet. Likevel er det ut fra meningsmålingene tilsvarende liten tvil om at Regjeringen kan komme til å tape valget.

Slik jeg ser det er det fullt mulig, men slett ikke nødvendig, at dagens regjeringspartier blir valgets tapere. Her finnes de som er for optimistiske og for pessimistiske, avhengig av politisk ståsted.

De som viser til at det så dårlig ut for de tre regjeringspartiene også ett år før valget i 2009, men at det likevel endte med seier, lener seg for mye på historiske paralleller. Det er store forskjeller mellom høsten 2008 og høsten 2012, både når det gjelder situasjonen hjemme og internasjonalt. Sannheten er at Regjeringen bare kan vinne valget dersom den forbedrer innsatsen sin kraftig, og bare dersom valgkampen blir svært vellykket. Begge deler er fullt mulige, men det er liten hjelp i å undervurdere utfordringene. De er store.

Motsatt tror jeg det er feil å anta at borgerlig valgseier i 2013 nærmest blir en «walk-over». Vi ser allerede tegn til denne typen arroganse, både blant borgerlige politikere og kommentatorer i mediene. Gjerne for meg, men for min del tror jeg valgkampen til syvende og sist kommer til å handle om resultater og alternativer. Og da er sannheten at de borgerlige partiene – med Høyre og Fremskrittspartiet i spissen – har langt å gå før de kan presentere et konkret og troverdig alternativ til dagens regjering.

Jeg hører borgerlige politikere snakke om hvor heldig Regjeringen er, og hvor lett det må være å lage statsbudsjett når de økonomiske forholdene er så gode som nå. Slik snakker de som aldri har laget et statsbudsjett, og som ikke har erfaring med å håndtere summen av økte forventninger på alle områder innenfor en felles ramme.

Jeg tror nok at også opposisjonen ville være i stand til å lage et budsjett sammen – noe annet ville være en grov og urimelig undervurdering. Men at det uten videre ville være «enkelt» har jeg ingen tro på. Selv i Norge kan politikk fortsatt være vanskelig og motsetningene sterke. Det er uklokt å undervurdere hva som egentlig kreves for å etablere et flertall, og deretter å holde dette flertallet ved like. På dette punktet har dagens regjering overgått de fleste forventninger.

En pekepinn på hvor langt opposisjonen er unna å være et konkret alternativ fikk vi denne uken. På mandag ble forslaget til statsbudsjett for 2013 lagt fram. Da var melodien fra de ledende opposisjonspartiene Høyre og Fremskrittspartiet at de offentlige utgiftene var altfor lave på en rekke områder: Forskning, kultur, kommuneøkonomi, forsvar, helse, politi og beredskap, veibygging og barnehager – bare for å ta overskriftene.

En runde på de to partienes hjemmesider avslørte stor misnøye og utålmodighet med innsatsen til offentlig sektor på mange samfunnsområder. Det var lite der som tydet på at de to partiene egentlig mener at offentlig sektor er for stor i Norge, snarere fikk man inntrykk av at den offentlige innsatsen må bli enda større.

I dag kunne vi lese i Aftenposten at Fremskrittspartiets programkomite er i sluttspurten med sitt utkast til nytt partiprogram. Her foreslås det bl.a. å fjerne hele formuesskatten og arveavgiften i løpet av neste stortingsperiode. Dette vil redusere statens inntekter med et par titalls milliarder kroner. I tillegg foreslår komiteen å fjerne dokumentavgiften og å innføre flere nye skattefradrag. Kostnadene ved dette er foreløpig ikke kjent. I samme avis kunne vi lese at Jan Tore Sanner fra Høyre er enig i at formuesskatten og arveavgiften bør kunne fjernes i løpet av fire år. Begge partier ønsker seg et generelt lavere skattenivå i Norge.

De to partiene som etterlyste økte utgifter på mandag er med andre ord skjønt enige om å redusere inntektene på onsdag. Det høres ikke spesielt betryggende ut, selv om det kan virke attraktivt på velgerne.

I en valgkamp vil det nødvendigvis bli en mer detaljert debatt både om inntekter og utgifter. Da vil det trolig bli vanskeligere å øke utgiftene med milliardbeløp den ene dagen og deretter redusere inntektene tilsvarende dagen etter. Det vil bli spørsmål om sammenhenger og konsekvenser. Det vil bli spørsmål om prioriteringer. Det vil bli spørsmål om hvem som tjener og hvem som taper på den politikken som foreslås. Jeg er fortsatt ikke overbevist om at en debatt omkring slike spørsmål vil ende med en overveldende borgerlig valgseier.

Veien ut av vanskelige prioriteringer er naturligvis å bruke enda mer oljepenger. Dette er Fremskrittspartiet sterke tilhengere av, mens Høyre har tradisjon for å være langt mer ansvarlige og langsiktige. Hvis begge partier fastholder sine standpunkter er det ikke lett å se hvordan de skal kunne regjere landet sammen. Ett eller annet sted må den vanskelige debatten om prioriteringer begynne, og det er først da at viljen til samarbeid settes på virkelig prøve.

Regjeringspartiene har høy troverdighet i spørsmålet om vilje og evne til samarbeid. Deres utfordring ligger i et «naturlig» ønske om forandring etter to perioder med flertall, og misnøye fra velgerne med måten regjeringsmakten utøves på. Frank Rossavik er inne på noe av dette i sin artikkel, der han skriver om en regjering «uten snøring på den daglige driften, og med en stripe av store og små skandaler på rullebladet».

Det sier seg selv at Regjeringen og regjeringspartiene må gjøre alt de kan for å redusere et slikt inntrykk. Derfor er hver eneste sak der det kan stilles spørsmålstegn ved Regjeringens ryddighet, habilitet, effektivitet og styringsevne potensielt svært kostbar. Her er det mye å tape. Rett nok kan ingen Regjering beskytte seg mot klønete sakshåndtering i alle fagdepartementer, underliggende etater og statlig eide selskaper. Feil vil alltid skje. Men større årvåkenhet er alltid mulig, og det samme gjelder evnen til å gripe raskt inn før sakene får anledning til vokse seg til enda større problemer.

Regjeringen tåler ikke mange flere Entra-saker eller statsråder som ufrivillig må si takk for seg, hvor urimelig medienes omtale av sakene enn kan være. Da er det samtidig takk og farvel for utsiktene til nok en valgseier.

fredag 7. september 2012

Take two tax cuts, and call me next week!

Vi oppholder oss litt ved det amerikanske valget i november. Det er viktig nok, og gudene skal vite at amerikanerne er verdensmestere i politisk dramaturgi.

Nå er de to store partilandsmøtene over. I ren begeistring over det som ser ut som et vellykket landsmøte for demokratene, og et tilsvarende mislykket møte for republikanerne, er det fristende å utrope Barack Obama til vinner av presidentvalget.

Fristende, men dumt. Og i alle fall svært risikabelt. For valget er enda en god del uker unna, og det er virkelig sant at her kan «alt» skje i den tiden som gjenstår. Jeg skal derfor ta alle mulige forbehold, først og fremst for å beskytte mitt eget rykte. Jeg har tatt kraftig feil før, og vil sikkert gjøre det igjen. Så er det sagt.

Likevel; litt moro skal man jo ha, så her er mine argumenter for hvorfor Obama ikke bare vinner, men hvorfor Romney kommer til å gjøre et historisk dårlig valg.

Det første argumentet er knyttet til republikanernes budskap ved valget. Det forekommer meg å være for tynt, for negativt og uten bred folkelig appell. Å spille på misnøye – særlig høy arbeidsløshet – kan ta partiet et stykke på vei, men jeg tror ikke det er nok til at folk vender seg i store skarer til Romney/Ryan.

Til det trengs noe mer; en visjon, en moralsk plattform som handler om mer enn sosial konservatisme, en felles ambisjon for samfunnet og framtiden. Men republikanernes landsmøte viste med all tydelighet at dette er temaer som den «nye» høyresiden ikke evner å snakke om.

Budskapet deres er jo det stikk motsatte: Det handler om hvor lite amerikanerne skal gjøre for hverandre, og hvor viktig det er å dyrke de vellykkede individene i en tid som skriker på samhandling og felles innsats. Ingen kan være tilhenger av kostbart byråkrati, men republikanernes nærmest hatefulle innstilling til alt som smaker av offentlig sektor (minus forsvaret) virker nesten irrasjonell.

Min første merknad er altså at republikanernes ensidige skattefrykt, negative og individualistiske profil nok kan mobilisere en del misnøye, men langtfra nok til å vinne presidentvalget. Selv uten å være tilhengere av en kjempestor offentlig sektor (noe USA slett ikke har), er det mange nok amerikanere som ser verdien av å løse enkelte oppgaver i fellesskap. Jeg tror tekannen til Tea Party bevegelsen for lengst har blitt kald. Det er for mange uløste oppgaver i det amerikanske samfunnet.

Mitt andre argument er knyttet til valget av Paul Ryan som visepresidentkandidat for republikanerne. Det var ikke et klokt valg. Det finnes sikkert flere grunner til å ha respekt for Paul Ryan, men faktum er at hans berømte «budsjettalternativ» for 2012 og 2013 skremmer minst like mye som de frister.

Allerede den første utgaven skapte problemer for lokale republikanske kandidater, som hadde vansker med å forsvare omfanget av kutt og skattelettelser som er Ryans varemerke. Det har ikke blitt lettere med tiden, og etter at Romney valgte Ryan til parhest har de to brukt en del krefter på å bygge avstand til Ryans opprinnelige forslag.

Problemet er bare at republikanerne har stemt for Ryans budsjettforslag i Kongressen to ganger allerede. Og da er det ikke så lett å selge forslagene som «akademiske øvelser» eller «tankeeksperimenter».

Ryan er (eller var) fast bestemt på å redusere den føderale gjelden kraftig. For å få til dette foreslo han svære kutt i de føderale velferdsordningene (helse og pensjoner), men han kuttet også i utgiftene for å sikre finansiering av ytterligere skattelettelser. Hans politiske prosjekt kretser rundt en tanke om å sette et fast, øvre tak på offentlig sektors andel av BNP – helt uavhengig av hvilke oppgaver offentlig sektor skal løse.

Denne dogmatikken får naturligvis problemer i møte med ting som utgifter til krig (Irak, Afghanistan), en aldrende befolkning, dyrere helsetjenester og krav til høyere standarder på offentlige tjenester. Da setter Ryan matematikken foran den politiske virkeligheten, men der har han nok ikke velgerne med seg. Dette vet både Ryan og Romney svært godt, hvilket er grunnen til at de plutselig har blitt opptatt av å snakke om noe annet enn de voldsomme kuttene som var en vinnersak for bare noen måneder siden.

Så langt har ikke den øvelsen overbevist, og jeg tror Romney skal få slite hardt med å forklare Ryans budsjettopplegg hele veien fram til valget.

Grunn nummer tre: Amerikanske velgere har faktisk en viss hukommelse. Akkurat som mange vil huske Obamas løfter fra fire år siden – og vil være skuffet over alt som ikke er gjennomført – er det også mange som vil huske åtte år med republikansk styre før den tid, og hvordan president Bush kjørte skuta fullstendig på grunn. Med en uskjønn blanding av deregulering og overforbruk. Republikanernes oppførsel de siste fire årene i Kongressen er heller ikke spesielt mye å skryte av.

Dette er viktig, ikke fordi folk blander sammen Bush med Romney, men fordi Romneys økonomiske oppskrift er tilnærmet identisk med den til Bush (og Paul Ryan). Skattelettelser, skattelettelser, skattelettelser. Ja, dette er faktisk det eneste vi har greid å lære om republikanernes økonomiske opplegg de siste ukene, og denne trøstesløse ensidigheten kan sikkert appellere til mange, men ikke mange nok.

Som en fjerde grunn vil jeg trekke fram personlige egenskaper ved kandidatene. Her skal vi selvsagt være forsiktige. For min del har jeg ingen grunn til å tro noe annet enn at både Mitt Romney og Paul Ryan er tvers igjennom hyggelige og sympatiske personer; personer som man mer enn gjerne ville hatt som nære venner. Dette er ikke ironi fra min side. Jeg har heller ingen sikkerhet for at Barack Obama og Joe Biden nødvendigvis er kjempekarer, som aldri svikter i et avgjørende øyeblikk. Det er noe jeg eventuelt selv velger å tro.

Slike ting kan vi vanlige observatører ikke vite noe sikkert om. Vi er tvunget til å forholde oss til de offisielle bildene, og til de inntrykkene som mediene skaper. Og vi kan trygt legge til grunn at amerikanske toppolitikere stort sett er som folk flest: De har sterke og svake sider, akkurat som alle andre.

Likevel hefter det ved Romney at store deler av hans personlige økonomi fortsatt ligger i et mørke, og at han er helt uvillig til å dele flere år med skatteopplysninger med offentligheten. Dette er ikke noe han , men noe han bør – for det går på troverdigheten løs.

Det går også på troverdigheten løs at Romney i dag argumenterer så sterkt mot en helsereform («Obamacare») som er til forveksling lik en reform han selv gjennomførte da han var guvernør i Massachusetts. Og at han den gangen åpenbart hadde et langt mer liberalt syn på sosiale og kulturelle spørsmål enn det han målbærer i dag.

Det er ingenting galt med å forandre mening. Men i en valgkamp er det nødvendigvis slitsomt å måtte forklare hele tiden hvorfor man mener noe annet i dag enn for få år tilbake. Dette er også noe som kommer til å plage Romney hele veien til målstreken, og jeg tror det kommer til å koste ham en del velgere.

Det er heller ingen ting i veien med å være rik. Men politisk er det en utfordring dersom en viktig del av budskapet ditt er at det er tvingende nødvendig å redusere på ordninger som betyr støtte og hjelp til de aller fattigste. Jeg sier ikke at slike standpunkter nødvendigvis er uten indre sammenheng – selv om jeg personlig er uenig i en slik politikk. Men jeg sier at det er ekstra krevende å framføre et slikt budskap for en person som befinner seg milevis unna det vi med rimelighet kan kalle ressursknapphet.

På meg virker ikke Romneys forsøk på å framstå som en «ordinary guy» spesielt vellykket, og det er en del som tyder på at han har problemer med å overbevise flere enn meg.

De to partilandsmøtene var en oppvisning i politisk «showmanship», og fra begge kanter vanket det gode, gjennomtenkte og vel gjennomførte taler. Jeg er partisk her, og mener helt oppriktig at antallet gode taler var langt høyere blant demokratene enn blant republikanerne.

Ja, egentlig er det urettferdig at vi i ettertid kommer til å sammenligne Clint Eastwoods forvirrende «samtale» med en tom stol med Bill Clintons glitrende analyse av USAs utfordringer. Både Eastwood og Clinton er (eller har vært) mestere i det de gjør best. Denne gangen var Eastwood bedt om å gjøre noe han ikke kan. Det burde han ha sluppet.

Det ville være synd å si at de to landsmøtene ga særlig mange konkrete svar på hva som skal til for å få USA på rett kurs igjen. Det ingen snakket om, men som alle vet er helt nødvendig, er at de to partiene igjen greier å samarbeide i Kongressen. Fram til 6. november kommer lite til å handle om nettopp det. Men fra morgenen den 7. november starter et langvarig og krevende arbeid med å gjøre de rette tingene. Da trenger USA en ny melodi.

La oss håpe det blir «The Best Is Yet To Come».

tirsdag 28. august 2012

Kort sikt. Lang sikt. Null sikt.

Håper på noe nytt 
Jeg håper at Barack Obama fortsetter som president etter valget i november. Men valgene til ny kongress, og til 1/3 av plassene i Senatet, er også svært viktige.

Amerikanske velgere fortjener bedre enn det den «gamle» Kongressen under ledelse av republikaneren John Boehner har fått til. Ja, det er faktisk en hel verden som fortjener bedre, for republikanernes sabotasjepolitikk har konsekvenser langt utenfor USA.

Det vi må håpe på er enten at demokratene vinner tilbake flertallet i Kongressen eller at republikanerne velger seg en mindre ytterliggående ledelse. Det første er mer sannsynlig enn det siste, men er nok likevel ikke et utfall vi kan forvente.

Kort sikt møter lang sikt 
I så fall er vi tilbake ved start hva angår USAs viktigste utfordring: Å få orden på økonomien. Den oppgaven ville vært krevende nok, selv om et politisk flertall hadde blitt enige om hva som måtte gjøres. Men med den politiske splittelsen som USA har viklet seg inn i ser den rett og slett uoverkommelig ut.

En demokratisk president og en republikansk kongress virker som en sikker oppskrift på fortsatt obstruksjon og stillstand.

For noen dager siden la Doug Elmendorf, direktør for Kongressens budsjettkontor (Congressional Budget Office, CBO), fram kontorets siste oppdatering av budsjettsituasjonen og de økonomiske utsiktene for USA. Sjelden har vi fått demonstrert så tydelig at hensyn på kort og lang sikt kan stå i direkte konflikt med hverandre.

På kort sikt trenger USA å få fart på etterspørselen. Arbeidsløsheten må ned, og til det trengs det investeringer og økt aktivitet. Problemet er at boligbyggingen har stoppet opp; ja, det er strengt tatt for mange nye boliger som det er. En boligsektor i stillstand skaper store negative ringvirkninger.

Et annet problem er at offentlig sektor er underfinansiert, også på delstatsnivå. Høy gjeld og nedskjæringer gjør at antallet arbeidsplasser i offentlig sektor går ned. Et tredje problem er at husholdningene generelt har blitt mer interessert i å spare, og mindre interessert i å bruke. Det gir lavere aktivitet totalt sett.

Så selv om det er en viss vekst, og framgang på enkelte områder, er det samlet sett for svakt. Det er nødvendig med enda sterkere vekstimpulser, og når rentene fra før av er lave er det bare offentlige budsjetter som kan skape stimulans som virkelig monner.

Men da kommer umiddelbart de langsiktige utfordringene inn i bildet. Offentlig sektor i USA har historisk høy gjeld. Netto føderal gjeld («debt held by the public») er nå på nesten 10 trillioner dollar. Bruttogjelden – som inkluderer ulike former for føderale utgiftsforpliktelser – er om lag 7 trillioner større enn dette igjen.

Det føderale budsjettet (eller USAs «statsbudsjett») går med et underskudd på 1,2 trillioner dollar i 2012 – tilsvarende 7,3 prosent av landets BNP. Det er fjerde år på rad at underskuddet overskrider en trillion. Dermed vokser gjelden med rekordfart, og netto føderal gjeld tilsvarer nå godt over 70 prosent av BNP, om lag på nivå med Spania. Økt offentlig pengebruk betyr enda større gjeld, og enda større forpliktelser for framtiden.

Hvem skal man lytte til? 
Spør man økonomiske eksperter om hva som er den beste politikken i denne situasjonen vil man få ett av tre svar:
  1. Det er riktig å bruke mer offentlige penger på kort sikt, slik at sysselsettingen øker, økonomien vokser og dermed også skatteinntektene. De langsiktige gjeldsproblemene kan bare løses dersom man har sterk økonomisk vekst og høy sysselsetting. Det er ikke mulig å spare seg ut av en situasjon med svak samlet etterspørsel, da er det tvert i mot riktig at det offentlige investerer. Når privat etterspørsel svikter, må det offentlige trå til slik Keynes anbefalte. Dette er hva f.eks. Paul Krugman ville svare
  2. Den høye gjelden er akkurat hva som er problemet. Derfor må de offentlige utgiftene kuttes, mye og raskt. Ikke bare må det kuttes for å redusere gjeld, men også for å redusere det samlede skattetrykket. Lavere skatter stimulerer til økt aktivitet og flere private investeringer, noe som igjen skaper nye arbeidsplasser og framtidige skatteinntekter. USAs gjeldsproblem skyldes først og fremst at offentlig sektor er for stor. Oppgaven er å redusere den framtidige størrelsen på offentlig sektor og dens økonomiske forpliktelser (pensjoner, helse, etc). Dette er f.eks. hva visepresident-kandidat Paul Ryan ville svare
  3. Vi må finne en balanse mellom de to hensynene. Det er galt å gjennomføre altfor dype kutt i de offentlige budsjettene nå – både av økonomiske og politiske (fordelingsmessige) grunner. Samtidig må de framtidige gjeldsproblemene løses, men det kan ikke skje bare gjennom kutt i utgifter. Vi må også betale mer skatt – i alle fall må de aller rikeste bidra mer, og ikke mindre. Dette er omtrent hva president Obama ville svare (se hans forord til budsjettforslaget for 2013 her). 
Det politisk interessante med de tre svarene er i hvilken grad de er gjensidig utelukkende.

Det er nok tilfellet med 1) og 2) – noe alle som har fulgt debatten mellom Krugman og Ryan kan bekrefte. 1) og 3) kan også være gjensidig utelukkende, men vi vet lite om hva slags «Keynesiansk» stimulansepolitikk tilhengere av 3) egentlig er villig til å støtte. Som tilhengere av 3) regner jeg også europeisk sosialdemokrati, som ikke akkurat er befriende klare i sin økonomiske politikk for tiden.

Vi vet at president Obama fikk gjennomført en viss «motkonjunkturpolitikk» i de første årene av sin periode (the American Recovery and Reinvestment Act, 2009). Men vi vet også at flere tilhengere av 1) mener at denne politikken var altfor beskjeden, og også at presidenten senere har gått med på for mange kutt for å få støtte i Kongressen.

Så Krugman er i alle fall ikke fornøyd med Obama, uten at det betyr at standpunkt 1) og 3) nødvendigvis er motstridende. De legger vekt på ulike ting. Enkelt forklart: Krugman er opptatt av hva han mener er økonomisk riktig, Obama er opptatt av hva som er politisk mulig. Krugman mener Obama gjør ting unødig komplisert. Obama mener Krugman gjør ting urimelig enkelt.

Hva så med 2) versus 3) – Paul Krugman er tross alt ikke på valg? Jeg har store problemer med å se hvordan den økonomiske politikken til president Obama og presidentkandidat Mitt Romney (med Paul Ryan som partner) skal kunne forenes.

Her er det tross alt uenigheter langs helt grunnleggende dimensjoner:
  • Uenighet om omfang og ambisjonsnivå for offentlig sektor 
  • Uenighet om innretning og mål for skattesystemet 
  • Uenighet om omfang og innretning på nødvendige utgiftskutt 
  • Uenighet om hvordan byrdene ved gjelden skal fordeles 
  • Uenighet om hva slags offentlig politikk som best understøtter langsiktig vekst
Derfor er det helt riktig at det er to ulike visjoner for USA som nå møtes i presidentvalget. Problemet er at de to visjonene må finne en måte å leve side om side på, også etter 6. november. Erfaringene fra før valget er ikke spesielt oppmuntrende.

«Cliffhanger»
Som om ikke alt dette var komplisert nok har presidenten og kongressen et ekstraproblem; - det som i USA går under betegnelsen «the fiscal cliff». Dette «budsjettstupet» refererer til hendelser som vil inntreffe automatisk ved utgangen av 2012, med mindre den nye presidenten og den nye kongressen greier å bli enige om noe annet nokså umiddelbart etter valget.

Det er allerede bestemt at noen lover ikke lenger gjelder ved slutten av 2012, og at andre skal tre i kraft fra samme tidspunkt. Blant annet vil en del skattelettelser bli opphevet, samtidig som en del «automatiske» budsjettkutt vil bli gjennomført. Dette kan bare hindres gjennom nye lovvedtak, som krever nye flertall.

Kongressens budsjettkontor (CBO) har sett på hva som eventuelt vil skje dersom amerikanske politikere ikke blir enige om noe nytt:
  • Med økte skatteinntekter og reduserte føderale utgifter vil underskuddet på «statsbudsjettet» bli redusert til 640 milliarder dollar allerede neste år, nesten en halv trillion mindre enn i år
  • En slik kraftig innstramming vi føre til økonomisk nedgang i USA (om lag 0,5 prosent av BNP), mens arbeidsløsheten vil stige til om lag 9 prosent i andre halvdel av 2013. Andre har spådd enda større økonomisk nedgang. Derav navnet «budsjettstupet»
  • Med så mye ledige ressurser i økonomien vil både priser og renter fortsatt holde seg lave 
På litt lengre sikt – og antatt at innstrammingen ikke endres – vil budsjettsituasjonen forbedre seg kraftig. Som andel av BNP vil nettogjelden synke til 58 prosent i 2022. Budsjettkuttene vil bidra til å redusere visse utgiftstyper (det som kalles «discretionary spending»), mens andre typer (det som kalles «mandatory spending» - typisk helse og pensjoner) vil synke noe, for deretter å ta seg opp igjen mot 2022.

I følge CBO vil sysselsettingen først synke, for deretter å øke igjen fra 2014. I 2017 er det regnet med at arbeidsløsheten er nede i 5,7 prosent. Fram mot 2022 ser CBO for seg en viss økning i både inflasjon og renter, samtidig som arbeidsløsheten synker ytterligere ned mot 5,3 prosent.

På papiret – som på alle måter er et dekkende uttrykk her – ser det altså ut som at «budsjettstupet» representerer en god, gammeldags hestekur. Først noen smertefulle år, deretter ny vekst og framgang. 

Her ligger da også problemet. Hvem er det som med vitende og vilje styrer rett inn i en enda større økonomisk krise i blind tillit til at modellen regner riktig? Bak de nøkterne tallene om reduserte offentlige utgifter ligger en brutal sosial virkelighet for millioner av mennesker. Det høres ikke ut som noe godt tema i valgkampen, som handler om å få arbeidsløsheten ned nå – ikke om fem år.

Det strider dessuten mot all «politisk fornuft» å bære kostnadene med de negative konsekvensene på kort sikt, mens andre kan komme og høste fruktene av gode resultater noen år inn i framtiden. CBO har derfor også laget et annet mulig forløp, der de automatiske endringene ved utgangen av 2012 blir modifisert noe: Ikke alle skatteskjerpelser blir gjennomført, og ikke alle budsjettkutt heller.

I så fall vil 2013 ligne mer på 2012. Det vil være et budsjettunderskudd på om lag 1 trillion dollar. Det vil være en vekst på 1,7 prosent i motsetning til nedgang, og arbeidsløsheten vil holde seg på om lag 8 prosent neste år. På lengre sikt – og med disse forutsetningene – vil imidlertid gjelden fortsette å øke, til 90 prosent av BNP i 2022, det høyeste nivået siden slutten av andre verdenskrig.

I de første årene av tiårsperioden vil veksten være høyere og arbeidsløsheten lavere enn i det første scenariet. Men over tid vil store underskudd og voksende gjeld true både sparing og investeringer. Det gir lavere vekst og høyere renter mot slutten av perioden. Samtidig har USA pådratt seg et gjeldsproblem som i 2022 «would be unsustainable from both a budgetary and economic perspective» (som CBO skriver).

En samtale om framtiden 
I den amerikanske debatten bruker begge partier gjeldskrisen i Europa som en forklaring på at også USA sliter. Men finanskrisen startet faktisk i USA, og amerikanske finansinstitusjoner var ledende drivkrefter i å bygge opp spekulasjonsboblen omkring «råtne» boliglån og andre «avanserte» finansinstrumenter. Manglende finanspolitisk disiplin er utelukkende USAs eget problem. USA er derfor langtfra noe uskyldig offer for europeisk uforstand, selv om vi kunne klart oss godt uten det siste.

I dagens situasjon bidrar imidlertid krisen i Europa ikke bare til å holde veksten i USA nede. Uro i eurosonen gjør at amerikanske dollar relativt sett blir mer attraktive å plassere investeringer i. Det gjør det lettere for USA å ta opp nye lån, som de jo er helt avhengige av. Skulle EU-landene, og euro-landene spesielt, greie å finne ut av noen av problemene sine vil dollaren automatisk komme i et annet lys. Resultatet kan da bli økte renter og lånekostnader i USA, noe som vil gjøre det enda vanskeligere å få orden på amerikansk økonomi. Slik sett er ikke den økonomiske uroen i Europa noen entydig ulempe for USA.

Det som imidlertid er en ulempe for USA er at landet har utviklet en finansnæring som knapt bidrar til verdiskapingen i landet, og heller til finansiell uro. Joseph Stiglitz skriver i Vanity Fair om hvordan finansbedriftene har utviklet seg til de reneste spekkhoggere når det gjelder å skaffe seg økonomiske fordeler og muligheter til å skyve risikoen over på andre. President Obama har heldigvis kommet et stykke på vei når det gjelder ny regulering av denne næringen, men fortsatt gjenstår mye. 

Finansnæringen har blitt et tydelig symbol på alt som er galt med «det nye» USA som president Bush etterlot seg, og som parhestene Romney/Ryan ønsker å gjenopplive: Ubegripelige lønnsnivåer, enorme privilegier for de få, og stadig større sosiale forskjeller. I det hele tatt: Den versjonen av kapitalismen som høyresiden ikke liker å snakke om, men som likevel er verdt en grundig samtale. I følge Stiglitz er dette en samtale som selv de priviligerte i USA vil ha nytte av. Han skriver:
"There are good reasons why plutocrats should care about inequality anyway—even if they’re thinking only about themselves. The rich do not exist in a vacuum. They need a functioning society around them to sustain their position. Widely unequal societies do not function efficiently and their economies are neither stable nor sustainable. The evidence from history and from around the modern world is unequivocal: there comes a point when inequality spirals into economic dysfunction for the whole society, and when it does, even the rich pay a steep price." 
USA trenger en samtale om hva de kan få til sammen, og om hva som er en rimelig byrdefordeling. Jeg håper amerikanske velgere – og alle andre velgere – unner seg en god prat om kostnadene med stadig større sosiale forskjeller. Før sikten blir null.

mandag 20. august 2012

Bør statsminister Stoltenberg gå av?

22. juli-kommisjonen har levert en rapport med solid kritikk av en rekke forhold knyttet til fjorårets terrortragedie i Oslo og på Utøya. Kritikken går i flere retninger, men det er vel rimelig å si at særlig politiet og enkelte politisk ansvarlige statsråder har fått hardest medfart.

Rapporten var sikkert smertefull å skrive, og den er smertefull å lese. Kortversjonen er at menneskeliv gikk tapt som følge av sommel, misforståelser, mangelfull oppfølging av eksisterende planer og mangelfullt lederskap på en rekke nivåer – helt opp til topps. Som Andreas Wiese skrev i Dagbladet: Mye gikk galt den 22. juli fordi vi var så dårlig forberedt dagen før. Ja, egentlig alle dager før.

For pårørende og etterlatte er trolig det beste som kan sies om rapporten at 22. juli-kommisjonen gir svar på mange spørsmål. De skjebnesvangre hendelsene er grundig kartlagt. For øvrig er det liten trøst og støtte å hente fra selve rapporten.

De groteske myrderiene i fjor sommer har skapt behov for læring og endring på en lang rekke områder, slett ikke bare når det gjelder politi og sikkerhet. Målsettingen om «demokrati og åpenhet, men ikke naivitet» skal nå fylles med innhold. Da handler det faktisk mye om kultur. Som kommisjonen selv skriver:
«Etter kommisjonens mening handler disse lærdommene i større grad om ledelse, samhandling, kultur og holdninger – enn mangel på ressurser, behov for ny lovgivning, organisering eller store verdivalg.» 
Hva skal konsekvensen være for vår politiske kultur? Bør Regjeringen gå av, rett og slett fordi vi vet at så mye sviktet da den satt med ansvaret? Mange mener det. VG mener det handler om anstendighet. Kristin Clemet mener det handler om å sette en standard; - å ha ansvar for en så alvorlig hendelse må få andre konsekvenser enn at Regjeringen bare fortsetter som før. Aslak Bonde skriver i Morgenbladet:
«Dersom det aller mest hadde vært systemfeil og/eller menneskelig svikt som ble avslørt, ville jeg ha ment at Stoltenberg tok best ansvar ved å bli sittende. Men kommisjonen sier eksplisitt at det har vært en kultursvikt. Når planer ikke er fulgt, når øvelser ikke er tatt på alvor og når vedtak om nødvendig terrorsikring blir trenert i opptil 13 år, da skyldes det selvfølgelig at mange mennesker ikke har tatt jobben sin på alvor, men det skyldes også at sjefene lar det skje. Når det setter seg en ukultur i en organisasjon eller en bedrift, er det nesten alltid nødvendig å rydde fra toppen. Alt annet vil bli oppfattet som så urettferdig at ukulturen vil bli forsterket.» 
Kjernespørsmålet er med andre ord hva det betyr å ha politisk ansvar, gitt de sterke konklusjonene som 22. juli-kommisjonen har kommet fram til?

Slik jeg ser det er det langtfra åpenbart at Regjeringen bare skal fortsette. Et slikt valg må begrunnes. Jeg kan forstå argumentene om at det å ha øverste politiske ansvar i en så alvorlig sak må få konsekvenser, til tross for at det ikke eksisterer noen parlamentarisk situasjon som tilsier en avgang eller noe «folkekrav» om at Regjeringen må gå.

Statsministeren har selv vært veldig tydelig på sitt eget ansvar fra første stund. I en viss forstand er dette en selvfølge, men det må også bety noe i praksis. Det er slike praktiske konsekvenser mange nå etterspør.

Det er ulike syn på Regjeringens handlinger i tiden etter 22. juli 2011. Jeg mener at både statsministeren og resten av Regjeringen har demonstrert en klar vilje til å få kartlagt alle faktiske forhold omkring terrorhandlingene, inkludert forhold som måtte være «ubehagelige». Jeg tror ikke det går an å hevde at Regjeringen bevisst har forsøkt å unngå kritikk etter hendelsene, selv om det naturligvis går an å mene at enkelte spørsmål kunne vært fulgt opp på en bedre måte.

Noen har ment at det ble ventet for mye på rapporten fra 22. juli-kommisjonen, men viktige tiltak er allerede gjennomført. Den 15. juni la Regjeringen også fram en egen stortingsmelding om samfunnssikkerhet, der foreløpige erfaringer fra 22. juli er spesielt omtalt i et eget kapittel. På flere områder er det forslag om endringer, nye programmer og nye investeringer. Regjeringen har altså ikke «sittet stille» og ventet på at 22. juli-kommisjonen skulle bli ferdig.

På den andre siden ville det heller ikke vært rett å foregripe kommisjonens rapport. Verdien av rapporten er jo at den trekker opp en helhetlig ramme for å forstå – og lære av – de grufulle hendelsene fra i fjor sommer. Dermed får selv små detaljer større mening, og forhold som kan virke banale blir i virkeligheten ytterst dramatiske. Rapporten skal selvsagt diskuteres på sine egne premisser, og ikke på grunnlag av politiske konklusjoner som er trukket på forhånd.

I sin artikkel gjør Aslak Bonde et skille mellom det han kaller «systemfeil» og «kultursvikt». Dersom vi særlig har å gjøre med det første mener han at statsministeren kan ha grunner til å fortsette i jobben, og slik demonstrere sitt ansvar. Systemfeil kan antakelig rettes opp uten altfor store problemer. I det andre tilfellet er det snakk om å etablere en helt ny kultur. Det er en vesentlig større oppgave, og da er det nødvendig å gå av for å gi troverdighet til en langt mer komplisert prosess. Oppryddingen må da starte på toppen, skriver Bonde.

Andre legger mest vekt på selve det å ha ansvar. I organisasjonslivet, næringslivet og i politikken er det å gå av den mest tydelige formen for markering av ansvar vi kjenner – hva enten det skjer frivillig eller ikke. I begge tilfeller er det snakk om tillit. Tillit som enten er tapt, eller som oppleves som ufortjent. 

Spørsmålet om synlige konsekvenser er i mine øyne mer direkte «politisk» enn Bondes nyansering mellom system- og kultursvikt. Det er også et sterkere argument. En politiker kan ha masser av tillit og troverdighet og likevel være ute av stand til å endre en kultur. Samtidig kan et tillitsbrudd være så alvorlig at det ikke hjelper om man er i stand til å rette opp eventuelle systemfeil i ettertid. 

Statsministerens avgang er selvsagt noe han må beslutte selv. Mitt poeng er at det er en tung beslutning enten han bestemmer seg for å gå eller å sitte. Etter den krystallklare konklusjonen fra 22. juli-kommisjonen vil ingen ting være som før uansett. Aldri før har spørsmålet om politisk ansvar blitt stilt på en så dramatisk måte.

Velger han å gå av vil det være en klar markering av politisk ansvar, men samtidig vil arbeidet med gjennomføringen av kritiske endringer bli overlatt til andre. Kritikken mot den øverste politiske ledelsen i landet vil automatisk få ny adresse. Vi vil få en del politisk rot, i tillegg til at mange vil mene det er urettferdig at nettopp statsministeren skal gå; - gitt den innsatsen han har gjort i tiden etter terrorangrepet.

Velger han å sitte vil han ha styring med den videre prosessen, men han vil samtidig være utsatt for kritikk for at han ikke trakk nødvendige konsekvenser av rapporten. Da kan det gå på legitimiteten løs. 

Slik kritikk kan bare møtes ved å vise sterk handlekraft. Et valg om ikke å gå av trenger noe mer enn en klar begrunnelse, det trenger også helt konkrete tiltak som demonstrerer verdien av å sitte. For selv om det ikke er «uanstendig» å bli sittende (jfr. VG) har både statsministeren selv og 22. juli-kommisjonen lagt forventningene til oppfølgingen av rapporten svært høyt.

Aslak Bonde argumenterer i sin artikkel for at dersom ikke statsministeren går av så vil det bli oppfattet som svært urettferdig om andre skulle miste jobben. Men noe av poenget med å fortsette må nettopp være å ha myndighet til å gjennomføre nødvendige endringer – inklusive endringer på personnivå. Det kan ikke være slik at statsministeren ikke kan gjøre slike endringer dersom han selv ikke går av (i hvilket fall han ikke vil kunne gjennomføre noe som helst).

Det finnes ingen enkle veier forbi de dramatiske, men svært så tydelige konklusjonene i rapporten fra 22. juli-kommisjonen. Ikke for Regjeringen, men heller ikke for andre. Alvoret som hviler over de ufattelige hendelsene den 22. juli i fjor kommer til å prege oss for alltid. Men tiden for å demonstrere ansvar og vilje til læring er faktisk fortsatt knapp.